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政府PPP支出责任不应与政府负债或政府债务概念相混淆
【发布时间:2019/9/9   阅读次数: 【我要打印】【关闭】

71日,国家发展改革委发布《关于依法依规加强PPP 项目投资和建设管理的通知》,让地方政府、社会资本方、咨询服务机构和金融机构等PPP项目参与方有了更为明确的工作参考标准。本期,配合《通知》的发布,本刊从如何有效防范地方政府隐性债务风险,厘清地方政府性债务、地方政府负债与PPP项目政府支出责任之间的关系,以及如何正确选择PPP项目采购方式角度组织了两篇文章,帮助读者更好地理解和执行PPP最新法规,更加合规地推进PPP项目落地。

地方政府在推动PPP项目时,往往要承担一定的支出责任,这部分支出究竟是否构成地方政府的债务,以前业界认识并不统一。

201911日,《政府会计准则第8号——负债》正式施行,其对行政事业会计主体的负债做了最新定义,而政府支出责任与政府负债有着密不可分的关系。

37日,财政部出台的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔201910号)又一次强调了财政承受能力10%红线。这是自《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔201521号)发布后,财政部又一次发文予以明确,确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任,不超过当年本级一般公共预算支出的10%

71,国家发展改革委发布《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(发改投资规〔20191098号),强调PPP项目的融资方式和资金来源应符合防范化解地方政府隐性债务风险的相关规定,并要求各行业固定资产投资项目资本金必须满足国务院规定的最低比例要求,防止过度举债融资等问题。

在此背景下,厘清地方政府性债务、地方政府负债与PPP项目政府支出责任之间的关系就显得尤为重要。

一、地方政府性债务不同于地方政府负债

实践中,人们对于PPP项目政府支出的最大疑惑是,这部分支出究竟构不构成政府债务?这往往关系着实施机构是否能够顺利将PPP项目入库并进行PPP项目的相关准备工作。

由于政府债务目前并无特别精确的定义,导致部分人常常从负债的角度去理解政府债务。这里需要说明的是,政府债务与政府负债并不是同一个概念,PPP政府支出责任虽然极可能构成政府负债,但最终应从与地方政府性债务形成的概念尺度匹配方面去判断,故探讨并厘清政府PPP项目支出责任与地方政府性债务的关系具有重要的现实意义。

二、地方政府性债务的概念内涵

梳理我国地方政府性债务的概念,首先可追溯到2011年的《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》(国办发明电〔20116号),其中规定“此次对地方政府性债务的审计,主要是对地方政府负有偿还责任的债务进行审计”。基于“偿还”这个概念,这次审计的目的是摸清政府偿还责任的底数,因此在文件中对地方政府性债务做了“扩大解释”处理。文件将需审计的地方性政府债务分为地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务、其他相关债务三类。其中其他相关债务是指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借,由非财政资金偿还,且地方政府(含政府部门和机构)未提供担保的债务(不含拖欠其他单位和个人的债务)。政府在法律上对该类债务不承担偿债责任,但当债务人出现债务危机时,政府可能需要承担救助责任。

在当时的历史环境下,该通知特别指出,“按照财政部会计报告准则,担保债务不计入担保单位的资产负债表,而是作为或有债务在会计报表附注中加以说明。为全面摸清地方政府可能承担的债务风险情况,此次审计也要对地方政府担保债务、其他相关债务进行审计。”因此,此文件定义的是“最宽口径”的地方政府性债务。

到了2014年,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔201443号)和《预算法》这两部法规在提及地方政府性债务的时候,虽无明确定义,但均强调了“政府举债”的表述。

按照国发〔201443号文的分类,地方政府性债务按照一般债务、专项债务、政府与社会资本合作项目中的财政补贴这三类进行分类处理,地方政府对应的处理方式是“将一般债务收支纳入一般公共预算管理,将专项债务收支纳入政府性基金预算管理,将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。”按照《预算法》,预算由预算收入和预算支出组成,政府的全部收入和支出都应当纳入预算。

换而言之,政府债务的产生源于政府有举债行为,而不是政府有债务的会计处理,政府债务需要纳入预算管理。

2016年,地方政府性债务的概念得到进一步明确,开始从“政府支出责任”的角度进行划分,并对所谓地方“隐性债务”进行分类识别。按照财政部《地方政府性债务风险分类处置指南》(财预〔2016152号),地方性债务分类处置的基本原则主要有三类。

第一类为地方政府债券。此类债券地方政府要承担全部的偿还责任。

第二类为非政府债券形式的存量政府债务。对于此类债务,如果债权人同意在规定期限内置换为政府债券的,政府承担全部偿还责任;如果债权人不同意置换,原债务人将承担偿债责任,中央将统一收回对应的地方政府债务限额。

第三类是清理甄别认定的存量或有债务。文件明确此类债务不属于政府债务,政府将不承担偿债责任。这类或有债务如果是由于政府出具了无效的担保合同,那么政府将承担最多不超过债务人不能清偿部分1/2的民事赔偿责任;如果政府可能承担救助责任,则可根据具体情况实施救助,但保留向原债务人的追偿权。对于2014年《预算法》修订后,地方政府如果违法违规提供担保形成了债务,则参照此类的标准进行处理。

从“偿还”到“举债”,再到“支出责任”,这三个关键词既诠释了地方政府性债务的概念演变,又定义了确认地方政府性债务的关键要点。按照前述指南,地方政府性债务无论是“显性”还是“隐性”,均可以按照比较明确的判断标准进行“显性化”,且在财政部门对地方政务债务“开前门、堵后门”的政策指引下,地方政府性债务的定义实质已主要聚焦在政府有履行“支出责任”的确切举债行为上。

201511日正式施行的新《预算法》要求地方政府债务只能通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措资金,除此以外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。

因此,PPP项目的政府支出责任只有通过政府债券偿还的,才构成地方政府性债务,这是在政府实施端观察支出责任是否构成地方政府性债务的根本判断依据。

三、地方政府负债的概念内涵

201911日,《政府会计准则第8号——负债》正式施行,其中对于政府负债的形成,表述得很清晰。

“本准则所称负债,是指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的,预期会导致经济资源流出政府会计主体的现时义务。现时义务,是指政府会计主体在现行条件下已承担的义务。未来发生的经济业务或者事项形成的义务不属于现时义务,不应当确认为负债。”

在负债的确认上,在符合上述规定的负债定义的义务的同时,还需满足以下条件:“(一)履行该义务很可能导致含有服务潜力或者经济利益的经济资源流出政府会计主体;(二)该义务的金额能够可靠地计量。”

由此可见,PPP项目的支出责任想要构成政府负债,首先必须是政府会计主体承担支出责任,其次是政府履行经济资源流出的现时义务,且金额能可靠计量。

但必须要说明的是,政府负债不局限于政府的支出责任,也就是说,地方政府负债与地方政府性债务概念涵盖范围不同。

《政府会计准则第8号——负债》规定,政府会计主体的负债包括偿还时间与金额基本确定的负债和由或有事项形成的预计负债。偿还时间与金额基本确定的负债分为融资活动形成的举借债务及其应付利息、运营活动形成的应付及预收款项和暂收性负债。

其中应付及预收款项,是指政府会计主体在运营活动中形成的应当支付而尚未支付的款项及预先收到但尚未实现收入的款项,包括应付职工薪酬、应付账款、预收款项、应交税费、应付国库集中支付结余和其他应付未付款项。暂收性负债是指政府会计主体暂时收取,随后应做上缴、退回、转拨等处理的款项。暂收性负债主要包括应缴财政款和其他暂收款项。

因此,除了或有事项可能形成预计负债,不构成政府现时的举借债务的责任外,应付及预收账款、暂收性负债均不构成地方政府性债务,只有融资活动形成的举借债务及其应付利息,才能形成地方政府性债务。

一言以蔽之,地方政府负债的概念一般要比地方政府性债务更宽泛。

结合前文可知,PPP项目的政府支出责任应讨论其是否构成地方政府性债务才有意义,这才是一般意义上讨论的“PPP项目是否形成政府债务”的问题实质之所在。

PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任只有不超出财政部规定的10%“红线”,PPP项目才能继续推进,而这个支出责任自然也成为地方政府负债的一部分,会在政府财务报告上予以体现。

四、需分情况判断PPP项目政府支出责任是否构成地方政府性债务

由于PPP项目的复杂性与多样性,政府在其中负有的支出责任也不尽相同,政府付费、使用者付费、可行性缺口补助这三类项目是否构成地方政府性债务需要分别讨论。

使用者付费不涉及政府的支出,故不构成地方政府性债务。但是需要注意的是,在此种模式下,政府不得承诺资本方一个固定的使用者付费回报率,从而形成或有事项增加政府支出风险。对此,《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金〔201854号)明确规定,“合同中不得约定由政府方或其指定主体不得向社会资本承诺最低投资回报或提供收益差额补足。”

《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(财预〔2014351号)也规定,“通过PPP模式转化为企业债务的,不纳入政府债务。”即会计主体不是政府,就不能算作政府债务。

《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金〔201692号)指出,“ PPP项目执行过程中形成的负债,属于项目公司的债务,由项目公司独立承担偿付义务。项目期满移交时,项目公司的债务不得移交给政府。”

与之相对应,政府付费、可行性缺口补助这两类PPP项目,政府均要不同程度履行支出责任。如果政府是通过发行债券筹集该部分资金,则会形成地方政府性债务。

按照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔201521号)第九条的规定,PPP项目全生命周期过程的财政支出责任,主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金〔201692号)对前述政府支出责任的分类进行了重申,“PPP项目中的政府支出,包括政府在PPP项目全生命周期过程中依据法律和合同约定需要从财政资金中安排的股权投资、运营补贴、配套投入、风险承担,以及上级财政对下级财政安排的PPP专项奖补资金支出。”

具体来看,前述政府支出责任的定义,股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下,政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司,则政府不承担股权投资支出责任。

运营补贴支出责任是指在项目运营期间,政府承担的直接付费责任。不同付费模式下,政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下,政府承担全部运营补贴支出责任;可行性缺口补助模式下,政府承担部分运营补贴支出责任;使用者付费模式下,政府不承担运营补贴支出责任。 

风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况,会产生财政或有支出责任。为了降低这种财政或有支出责任的概率,《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》明确要求,“落实项目风险分配方案,合同中不得约定由政府方或其指定主体回购社会资本投资本金,不得弱化或免除社会资本的投资建设运营责任,不得向社会资本承诺最低投资回报或提供收益差额补足,不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担。要夯实社会资本融资义务,密切跟踪项目公司设立和融资到位情况。不得以债务性资金充当项目资本金,政府不得为社会资本或项目公司融资提供任何形式的担保。”

配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任,通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。

由此可见,股权投资、运营补贴(不含使用者付费模式)、配套投入,一般将产生政府支出责任,而风险承担支出责任将形成或有支出责任。无论是政府付费类还是可行性缺口补助类的PPP项目,其实际支出责任均主要包含在前述支付形态当中,并会形成地方政府性债务。

综合上文分析不难发现,使用者付费类PPP项目不产生地方政府性债务,政府付费类、可行性缺口补助类PPP项目,如果政府的支出责任由发行地方债券举措资金完成,则产生地方政府性债务,其具体支出形式往往为股权投资、运营补贴(不含使用者付费模式)和配套投入。笔者认为,项目实施机构在制定PPP实施计划时,要特别关注以上这些关键环节。

需要注意的是,由于《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》对财政承受能力10%的红线要求更加细化,即“确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任,不超过当年本级一般公共预算支出的10%。新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。建立PPP项目支出责任预警机制,对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示,对超过10%的地区严禁新项目入库。”

而《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》则规定,“地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的,由地方政府发行一般债券融资,主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的,由地方政府通过发行专项债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还。”“地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理,将专项债务收支纳入政府性基金预算管理,将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。”

按照这一规定,没有收益的PPP项目,如果有政府支付责任,更要加倍小心,确保项目顺利入库。因为此时政府如果举债,则需发行一般债券,归入一般公共预算收入偿还,这就容易触及财政承受能力10%红线。

五、政府财务报告等重要文件中需对PPP项目政府或有支出责任予以披露

PPP项目除了要产生确定的相应政府支付责任,还会产生不确定的政府支付责任,即或有政府支付责任,而这部分责任是要在政府采购报告中进行披露的。

《国务院办公厅转发财政部 发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔201542号)中规定,“针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制,将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等,按照国家统一的会计制度进行核算,纳入年度预算、中期财政规划,在政府财务报告中进行反映和管理,并向本级人大或其常委会报告。”

《政府会计准则第8号——负债》对或有事项产生预计负债也有明确定义,其第二十九条规定,政府会计主体应当将与或有事项相关且满足本准则第三条(即满足利益流出和金额可靠计量)规定条件的现时义务确认为预计负债。其中或有事项,“是指由过去的经济业务或者事项形成的,其结果须由某些未来事项的发生或不发生才能决定的不确定事项。未来事项是否发生不在政府会计主体控制范围内。”

该会计准则第三十四条进一步指出,政府会计主体不应当将某些或有事项相关的义务确认为负债,但应当在政府财务报告附注中对该类义务进行披露。这类或有事项包括:“(一)过去的经济业务或者事项形成的潜在义务,其存在须通过未来不确定事项的发生或不发生予以证实,未来事项是否能发生不在政府会计主体控制范围内。潜在义务是指结果取决于不确定未来事项的可能义务。(二)过去的经济业务或者事项形成的现时义务,履行该义务不是很可能导致经济资源流出政府会计主体或者该义务的金额不能可靠计量。”

无独有偶,《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》也提出,“本级人民政府同意纳入中期财政规划的PPP项目,由行业主管部门按照预算编制程序和要求,将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理,报请财政部门审核后纳入预算草案,经本级政府同意后报本级人民代表大会审议。”“行业主管部门应按照预算编制要求,编报PPP项目收支预算”,即“每年7月底之前,行业主管部门应按照当年PPP项目合同约定,结合本年度预算执行情况、支出绩效评价结果等,测算下一年度应纳入预算的PPP项目收支数额。”“行业主管部门应将需要从预算中安排的PPP项目支出责任,按照相关政府收支分类科目、预算支出标准和要求,列入支出预算。”

因此,即便前述分析的PPP项目不产生政府性债务,相关部门对其或有支出责任也要予以充分重视,保证其不对PPP项目的政府支出责任产生重大影响。

 

作者:张泽明

作者单位:大连海关

 

来源:《招标采购管理》

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